【转载-国资国企】城投公司开展砂石业务的背景、路径和案例

近年来，各地城投公司一拥而上谋划转型，对于转型中关键一环之经营性业务的选择，更是使出浑身解数、各显神通，有的搞房地产、有的搞旅游、有的搞金融、有的搞产业投资、有的并购上市公司等等，呈现“百花争艳”态势。事实上，能有上述转型路径的大多数是地方条件较好或经济水平较高的城投，其他多数城投仍旧踏步在以代建和城市运营为主的发展道路上。找到合适的经营性业务确实没那么容易，结合方达咨询众多城投公司的咨询服务经验来看，砂石业务对城投公司来说，是个不错的选择。

 一、河道管理不断加强，采砂工作逐步规范

 河道砂石，是指天然石在自然状态下，经水的作用力长时间反复冲撞、摩擦而产生的，是组成河道砂床的重要部分，对于确保河势稳定和防洪安全，具有重要意义。与此同时，河道砂石，多用于建筑、混凝土、筑路材料以及铸造、钢结构、架结构、修造、桥梁等领域的清砂、除锈、强化、成形等，因此决定了其是道路、桥梁、水利等基础设施用量最大、不可或缺的建筑材料。

（一）无序的河道采砂工作备受关注随着经济社会的快速发展，建筑市场对砂石材料的需求量不断攀升，同时也是在立法不及时、监管不到位以及利益驱使等多重因素下，针对河道砂石的开采进入了无序化状态。这种无序开采现象，一方面严重阻碍行洪  和通航安全、破坏河势稳定以及造成自然生态环境破坏的不可逆；另一方面导致了砂石材料的供给过杂过量，造成砂石品质得不到保证、砂石资源的浪费以及砂石价格居高不下等多种问题。为此，围绕加强河道管理、规范采砂工作等建立健全政策法规和规划标准被提上日程。

（二）完善的河道采砂规章陆续出台为加强河道管理、保障防洪安全、发挥江河湖泊的综合效益，国家陆续出台了多项关于河道采砂管理的制度规范和政策要求。1988年6月，国务院第七次常务会议召开并制定了《中华人民共和国河道管理条例》（2018年3月第四次修正）。为进一步加强河湖管理保护工作，落实属地责任，健全长效机制，2017年，习近平总书记在新年贺词中向全国人民做出“每条河流要有‘河长’了”的庄严承诺。随后一年多时间，中共中央办公厅、国务院办公厅陆续下发《关于全面推行河长制的意见》《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》以及水利部办公厅《关于进一步强化河长湖长履职尽责的指导意见的通知》等文件。2020年初，中共中央办公厅、国务院办公厅又下发“一河（湖）一档”建立指南（试行）文件，河湖长制的全面建立，成为新时代生态文明建设的新实践。以上文件颁布的出发点更多的是落实在河道管理立法上，而针对河道管理中的河道采砂工作，为强化管理，国务院各相关部门也切实提高政治站位，从社会发展全局出发，建立专门立法保护，使采砂管理走上有法可依之路。2001年10月，国务院令第320号发布《长江河道采砂管理条例》，目的在于加强长江河道采砂管理，维护长江河势稳定，保障防洪和通航安全。2018年底，水利部召开河道采砂管理专题会议，会议围绕全面加强行业监管、推进河道采砂管理有序可控展开指示，并随之于2019年初下发《水利部关于河道采砂管理工作的指导意见》一文，对采砂业务如何开展给出明确规定。随后《水利部、交通运输部建立长江河道砂石采运管理单制度》《水利部办公厅关于加快规划编制工作、合理开发利用河道砂石资源的通知》以及《河道采砂管理条例（征求意见稿）》分别就采砂的四联单制度、规划制度以及“采运销管”全流程管理给出明确操作指导。为维护河道秩序，遏制非法采砂，2021年8月，水利部办公厅发布《关于开展全国河道非法采砂专项整治行动的通知》，要求自2021年9月1日起，集中一年时间，对全国有采砂管理任务的河湖，持续深入开展非法采砂专项整治。

（三）清晰的河道管理责任逐步明确根据政策文件精神，河道采砂管理工作采取地方人民政府行政首长负责制，且一并纳入政府管理工作内容和考核体系之中。在此基础之上，将河长制、湖长制与采砂管理责任制有机结合，建立以河长湖长为第一责任人的河道采砂组织领导工作组，切实落实好对河道砂石资源使用的管理工作。各级水行政主管部门是负责本级河道采砂工作管理和监督的重要责任人，在国家确定的重要江河、湖泊设立流域管理机构，在所管辖范围内行使法律法规规定的编制河道采砂规划、落实河道采砂管理和监督职责。与此同时，公安、交通运输、自然资源、林草等相关部门还形成了河道采砂管理工作的监管合力，加强行政执法和落实现场监管。

二、城投公司开展河道采砂业务的可行性

（一）国有管理规范了河道采砂的市场秩序除上述政策立法外，城投开展河道砂石业务在具体操作上也已有章可循。在实际运作中，为进一步规范整合砂石资源有效利用，稳定市场价格，收回河道砂石开采权，成立国有平台统一开采销售的砂石国有化管理模式已经在众多省市予以实践并逐步全国推广。海南、江西、四川、湖北、湖南、安徽、山东、陕西等多地省市政府出台相关方案，探索砂石资源国有化经营模式，基本是按照“政府主导、国企参与”的原则，由政府直接委托国有公司作为业主单位，实行河砂的“统一开采、统一经营、统一运输、统一使用”。实行河道砂石管理回归国有化，对强化资源保护、稳定市场供应具有重要作用。作为城投公司，在开展河道砂石业务上，既能满足政府对业务的管控权，又能实现自身经营性业务的开展、创造收益的需求，进而达到经济效益、社会效益和生态效益的三方共赢。（二）河道采砂拓宽了城投公司的业务领域当前，我们经济依然承受着需求收缩、供给冲击和预期转弱的“三重压力”。稳增长重任之下，投资拉动的作用不减。投资拉动的一个重要方面就是基建投资拉动。作为地方国企的排头兵，城投公司在积极服务地方民生的同时，自然是地方基建投资的重要抓手。基建投资中，以河道砂石为基础原材料，衍生出的混凝土、水泥等是道路、桥梁、水利等用量最大、不可或缺且不可替代的建筑材料。因此，城投公司积极开展河道采砂业务在一定程度上能降低基建投资总成本。再者，城投公司开展砂石业务，也是能有效扩大现金流，获得较好收益。在河道采砂管理严格规范的形势下，城投公司除了积极争取砂石业务的经营权，还应关注业务开展的合规性。

三、城投公司开展河道采砂业务的操作路径

（一）摸清资源现状城投公司决定是否开展河道采砂业务，除河道采砂业务与已有业务高度关联性之外，还取决于当地是否有可开采的河道砂石资源。因河道砂石资源的属地性和自然性，在当地具有可开采的河道砂石资源基础之上，城投公司要联合当地的水利、自然资源等部门，摸清资源使用现状，包括规划方案、开采量、开采期、开采方式、现有业务经营方、经营渠道、盈利模式、利润量等，详细调研当地市场，出具业务可行性方案。（二）做好前期准备根据河道采砂相关法律法规文件，城投公司开展河道采砂业务还需满足以下条件：有依法取得的营业执照；有符合环保等要求的采砂作业方式；有符合要求的采砂设备和采砂技术；用船舶采砂的，船舶、船员的证书齐全有效；无非法采砂失信行为和不良记录以及法律法规规定的其他条件。考虑到城投公司本身若无与此相关的资格条件，为尽快开展业务，可考虑参控股或兼并、收购市场已有企业，做好尽调分析，选择合适的操作方式，最终组建成具有河道采砂业务条件的主体。（三）主动申请许可根据河道采砂相关法律法规文件，河道采砂业务采取许可制，由县级以上人民政府水行政部门或者流域管理机构依照管理权限审批，未经许可，一律禁止从事河道采砂业务。随着收回河道砂石开采权，成立国有平台统一开采销售的砂石国有化管理模式在众多省市的实践和推广，建议由政府直接许可当地城投公司开展河道砂石业务是行之有效的。具体是：具备开展河道采砂业务条件的城投公司向当地有许可权的水行政主管部门或流域管理机构提出申请，经其审查合格后，发放河道采砂许可证，城投公司根据行政许可范围内的相关规定开展相应业务。（四）依法开展业务河道砂石业务开展主要是把握好采、运、销三个关键环节。城投公司在依法许可开展业务时，对于开采、运输业务，由于其对作业工具具有一定要求，可采取对外招标形式，对于销售。一方面用于解决内部需求，另一方面可根据政府有关文件确定的销售价格。对外进行销售供应，此部分业务可自行开展。同时，在依法接受流域管理机构、水行政管理部门之外，还要依法接受公安、交通运输、自然资源、林业等相关部门的管理和监督，配合相关执法监督管理工作。A城投公司开展河道采砂业务案例A公司为安徽省某县城投公司，其作为该县砂石业务的国有运作主体，经政府授权许可，负责全县河道砂石的开采以及加工经营。同时，经政府指导，多部门配合，确保砂石业务运作上合法合规。如：规划布点上，县政府组织水务、国土等部门编制了中长期河道采砂规划，县水务局、国土局确定开采范围和数量，经勘测和评估，报县政府批准后，有偿出让给城投公司开采；经营模式上，A公司遵照政府下达的“多元参与”原则，其采砂、运砂、加工、销售等环节通过竞争谈判和招标等办法确定承包代工主体。此项业务开展一年多后，A公司已生产成品砂石共计19万立方米，总销售额2281万元，利税共计1000余万元。

四、城投公司开展河道采砂业务链条延伸

城投公司尝试通过砂石业务为突破口，不失为一个较好的路子。当然，城投公司在涉足河道砂石业务的过程中，还需要按照法律法规行事，注意河道保护、环保要求等。传统的河道砂石业务大多数是粗放型生产方式，随着国家对自然资源保护、绿色生态环保、人与自然和谐共处发展等精细集约型生产方式的提出，河道砂石产业结构也得到逐步优化、产业集中度不断提高，砂石企业逐渐向规模化、绿色化、生态化转型，资源开发水平、产业模式和经营方式持续创新，企业的生产经营范围和产品结构增加，行业产业链不断延伸发展。为此，以河道采砂业务为基础，城投公司应积极进行业务链延伸：（一）配合现有基建，以砂石为基础，延伸多类上游业务可发展的业务如：混凝土、水泥、砂浆、预制构件等，在提升河道砂石资源利用集约化的同时，也能实现基建材料使用的自主性，更好保证基建工程质量，增强企业在基建业务领域内的核心竞争力。（二）迎合生态环保、智慧城市建设，打造绿色产业生态以砂石及其制品为基础，创新技术模式，提升科技创新能力，生产如装配式建筑、建筑固废处理等绿色建材产业。此项业务的开展需要有一定的技术投入和技术创新能力，可引入相关企业，发展产业投资，打造绿色建材产业园。（三）实现三产融合发展，更好践行服务城市理念以河道砂石为基础，在以上两类发展第二产业产业链条的同时，延伸向第一产业和第三产业，发展包含生态农业、农业观光、休闲度假、特色旅游、文化展览、康养结合等产业，真正做到以河道采砂为基本及相关产业链的转型发展、绿色发展、和谐发展，走向建设美丽城市，更好服务城市民生的新台阶，于无形中带动城投的转型发展。

结语 砂石业务对于城投公司特别是县级城投来说无疑是优质的资源性业务，应积极主动争取，并按照市场化方式运营。与此同时，砂石业务因其具有行政许可的特殊性，城投公司在实际操作过程中也会受到地方性行政法规的影响，要根据地方性资源的实际情况来判断。

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