【转载-国企国资】全域土地综合整治投融资运作12问

问题    01

全域土地综合整治的内涵是什么？

自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号），全域土地综合整治，“以科学规划为前提，以乡镇为基本实施单元，以农用地整理、建设用地整治和乡村生态保护修复等为主要内容，将山水林田湖草等全要素作为作用对象，以保护耕地、集约节约用地、改善生态环境为核心目标的土地整治模式”。

问题    02

全域土地综合整治

相关政策有哪些？

2019年12月，自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号），明确了全域土地综合整治的核心内容和主要目标，系统指导地方组织开展试点工作。

2020年6月，自然资源部印发《关于全域土地综合整治试点实施要点（试行）》（自然资生态修复函〔2020〕37号），对试点选址、整治区域划定、村庄规划编制、整治任务确定、双5%标准，指标认定、内容审查、监测监管、验收评估、负面清单等任务作出明确要求。

2021年4月，国土空间生态修复司印发《全域土地综合整治试点实施方案编制大纲（试行）》（以下简称《大纲》），指导实施方案编制。

问题    03

全域土地综合整治

与单一类型的土地整治有何不同？

单一要素、单一手段的土地整治模式，难以完全解决综合问题。相对于单一类型的土地整治，全域土地综合整治对一定区域内各类型土地进行全域规划、整体设计、综合治理，强调整治对象、内容、手段、措施的综合性以及整治目标的多元化和实施模式的多样化。全域土地综合整治具有多个目标、多种要素、多项任务叠加，系统、综合、复杂、全周期等特点。

问题    04

全域土地综合整治的

内容主要包括什么？

自然资生态修复函〔2020〕37号文件规定，全域土地综合整治试点任务包括农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复、乡村历史文化保护。在此基础上，《全域土地综合整治试点实施方案编制大纲（试行）》增加了产业布局和引入。

1.农用地整理。适应发展现代农业和适度规模经营的需要，统筹推进低效林草地和园地整理、农田基础设施建设、现有耕地提质改造等，增加耕地数量，提高耕地质量，改善农田生态。

2.建设用地整理。统筹农民住宅建设、产业发展、公共服务、基础设施等各类建设用地，有序开展农村宅基地、工矿废弃地以及其他低效闲置建设用地整理，优化农村建设用地结构布局，提升农村建设用地使用效益和集约化水平，支持农村新产业新业态融合发展用地。

3.乡村生态保护修复。按照山水林田湖草系统治理的要求，结合农村人居环境整治等，优化调整生态用地布局，保护和恢复乡村生态功能，维护生物多样性，提高防御自然灾害能力，保持乡村自然景观和农村风貌。

4.乡村历史文化保护。充分挖掘乡村自然和文化资源，保持乡村特有的乡土文化，注重传统农耕文化传承，保护历史文脉。

5、产业布局和引入。统筹安排农、林、牧、副、渔等农业发展空间，推动产业发展。优化产业用地布局、保障一二三产业融合发展用地、引入和推动产业发展。

问题    05

社会资本可参与全域土地综合

整治生态保护修复项目的哪些方面？

鼓励和支持社会资本参与全域土地综合整治生态保护修复项目投资、设计、修复、管护等全过程，围绕生态保护修复开展生态产品开发、产业发展、科技创新、技术服务等活动，对区域生态保护修复进行全生命周期运营管护。重点鼓励和支持社会资本参与以政府支出责任为主（包括责任人灭失、自然灾害造成等）的生态保护修复。

问题    06

全域土地综合整治的

投融资模式有哪些？

通过梳理，目前全域土地综合整治比较常见的投融资模式有：投资人模式、政府授权+投资人+EPC模式、EPC+O模式、PPP模式以及特许经营模式等。

1、投资人模式

地方政府方可通过公开采购的方式选择具备土地综合整治能力的社会投资人，双方约定由投资人负责项目投融资、建设，政府负责项目行政审批、监督等，形成的土地综合整治收入由政府方和投资人进行分成。

2、政府授权+投资人+EPC模式

地方政府授权下属国有企业全面负责项目的投资、建设及运营管护等工作，同时允许其通过选择具有土地综合整治能力的投资人或者由资金方与土地综合整治工程总承包方组建的联合体等进行合作的方式积极整合社会资源参与项目。

3、EPC+O模式

项目实施主体为政府国企平台，国企平台自筹建设资金并对项目施工总承包进行公开招标，招标范围包括项目建设运营，如设计、施工、招商等与项目有关的所有建设和服务。项目土地开发收益、指标交易收益、产业税收等收入由财政拨款，一部分用于支付专业公司（即施工总承包方）的成本及收益，另一部分用于乡村人居环境的改善。

4、PPP模式

政府通过公开引入社会资本方，可由国企平台作为政府出资方代表，与社会资本方成立项目公司，负责项目投融资、建设及运营管护，政府根据绩效考核结果按年度支付投资人政府补贴。合作期满后，项目公司向政府方无偿移交项目资产。

5、特许经营模式

政府采用竞争方式公开采购社会投资人，通过政府授权，社会资本可与投资人合资成立项目公司，负责项目的投资、建设及运营管护。通过特许经营协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。

问题    07

全域土地综合整治项目的

收益来源有哪些？

社会资本参与全域土地综合整治项目的收益来源，取决于政府对土地整治后的增值收益进行合理分配。土地整理阶段，收益主要分为两大类：一是粮食增产收益；二是项目内新增加的土地指标交易收益。

但粮食增加收益与项目投资相差甚远，并且存在不确定性，因此社会资本基本不寄希望于通过粮食产能的提升来获得收益回报。

《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》（中发〔2016〕1号）提出，“探索将通过土地整治增加的耕地作为占补平衡补充耕地的指标，按照谁投入、谁受益的原则返还指标交易收益”。通过项目新增土地指标交易获得项目回报，能够使社会资本快速收回投资成本及合理利润。因此，项目区内新增加的土地指标交易收益成为全域土地整治项目的主要收益来源。

问题    08

全域土地综合整治项目的

常见回报分配方式？

1、固定指标单价

固定指标单价指在政府指导限价下经招标形成的指标单价乘以项目验收后产生的土地指标数额确定社会投资方收益。此种方式不管投资成本高于或低于指标回购价格，政府均以固定价格回购社会资本实施土地整治项目补充的指标。

2、固定投资回报率

固定投资回报率是指政府与社会资本约定一个投资限额和一个固定的投资回报率。当项目完成土地指标交易后，政府从土地指标交易收益中返还社会资本的投资成本，并按约定的的投资回报率给予相应的投资回报。

3、利润奖励分配

利润奖励将与投入成本、交易价格挂钩，从而确定一个利润分配比率。该模式下，政府将部分土地指标收益除弥补投资成本外，并给予一定的利润奖励。

4、指标收益分成

项目土地指标实现收益后，政府与社会资本按一定比例进行收益分配，分配比例一般由社会资本与政府方协商确定。社会资本也可与政府相关方成立合资公司按照股权比例进行收益分配。

问题    09

什么是全域土地综合整治

奖补资金？

全域土地综合整治奖补资金是指省级财政预算安排，通过对下转移支付方式对县（市、区）全域土地综合整治项目管理工作实施奖补的资金。全域土地综合整治奖补资金根据财政收支状况及实际需要，从省级分成的新增建设用地土地有偿使用费或省级耕地开垦费收入中统筹安排。

比如，浙江省出台《浙江省乡村全域土地综合整治与生态修复省级精品工程奖励办法》；广西印发《关于开展全域土地综合整治助推乡村振兴意见的通知》，并提出“实行资金和新增建设用地计划指标奖励。建立自治区全域土地综合整治奖补机制，对达到奖补标准的工程，给予工程所在地一定的资金和新增建设用地计划指标奖励，由县（市、区）政府统筹使用。具体奖补办法由自治区自然资源厅、财政厅制定。各地结合实际，应制定配套的具体奖励办法”。

问题    10

社会资本参与全域土地综合整治的

金融扶持政策有哪些？

在不新增地方政府隐性债务的前提下，支持金融机构参与生态保护修复项目，拓宽投融资渠道，优化信贷评审方式，积极开发适合的金融产品，按市场化原则为项目提供中长期资金支持。推动绿色基金、绿色债券、绿色信贷、绿色保险等加大对生态保护修复的投资力度。

积极支持符合条件的企业发行绿色债券，用于生态保护修复工程。支持技术领先、综合服务能力强的骨干企业上市融资。允许具备条件的企业发行绿色资产证券化产品，盘活资源资产。

健全森林保险制度，鼓励保险机构和有条件的地方探索开展保价值、保产量、保收入的特色经济林和林木种苗保险试点，推进草原保险试点，加大保险产品创新力度，完善灾害风险防控和分散机制。

问题    11

全域土地综合整治项目

如何进行绩效评价？

全域土地综合整治项目的绩效评价工作采取县（市、区）自查自评、市（州）复查复核与省级重点抽查相结合的方式。评价结果作为项目动态管理、资金奖励、新项目申报和指标使用的重要依据。

以江苏省《国土空间全域综合整治绩效评价规范》为例，“评价组织机构一般由县（市、区）级自然资源主管部门确定，负责评价工作的统筹领导及组织协调，制定评价工作方案，组建评价专家小组，监督评价工作开展，确定评价结果和审核评价报告”。“评价组织机构制定评价工作方案，对评价方式、组织、内容、范围、时间、流程等做出具体安排。评价工作方案内容应包括目标任务、基本方法、进度安排、人员安排、经费预算等”。

问题    12

全域土地综合整治

目前存在哪些问题？

实施全域土地综合整治项目，不仅是顺应我国时代发展的要求，同时也是实现乡村振兴的重要手段，但在目前发展过程中亦暴露出许多问题亟待解决：

1、缺乏统一标准

由于目前国家对于社会资本参与全域土地空间整治项目的投资收益的确定并无明确的政策约定，大部分项目正处于探索期，投资回报模式主要由社会资本方与政府方协商确定。缺乏统一的标准，就造成各地社会资本参与全域土地空间整治项目的回报模式千差万别。

2、投资回报率差异较大

由于固定指标单价模式和简单的收益分成模式未与项目投资额挂钩，指标收益按照固定价格回购或者按照一定比例分配均可能会造成社会资本的投资回报率偏高；利润奖励模式和优化后的收益分成模式均与指标交易价格和投资成本挂钩，投资回报率趋于合理。

3、指标收益的不确定性

全域土地综合整治项目主要收益来源为土地指标交易收益，指标能否按时按量交易直接影响项目的收益情况，指标交易周期长短就成为影响回收投资成本的关键性因素。因此，社会资本方应与政府约定相应的指标交易期限，如不能按相应的时间节点实现相应的土地指标收益，政府应调整相应利润分配比例，或将项目区外其他存量土地指标交易收益用于本项目中，以满足社会资本方的投资回报。

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